בושה בושה
24.5.12 צמצום תחולת דיני ההקפאה של הארנונה ע"י בית המשפט העליון

 

דיני ההקפאה של הארנונה  אשר תחולתם הולכת ומצטמצמת נוכח פסיקת בית-המשפט העליון, קוראת לכך כי תבוטל הוראת החוק המיושנת של ההקפאה, שנותרה בבחינת אות  כמעט מתה, וכי יקבע על-ידי הממשלה והכנסת במעשה חקיקה וחקיקת משנה, מערכת כוללת להסדרת נושא הארנונה שתהא הוגנת, צודקת, ראויה  שיהיה בה לקיים מיסוי מוניציפאלי הוגן, יעיל, צודק, אך שישמור  על האזרחים מפני שרירות לב של הרשויות מקומיות.

ראה:

 
דיני ההקפאה של הארנונה הם חסם חוקי  שיצר המחוקק בשנות השמונים, כדי למנוע את הרשויות המקומיות להעלות את הארנונה מעבר לשיעורים  אותם יאשר השלטון המרכזי. החוק קבע כי ניתן לשנות את הארנונה רק אם אם התגלתה טעות בחישוב, אך עם השנים,  בית-המשפט העליון  בתהליך הדרגתי, מהוסס, מפותל ומורכב, הוביל לפסיקה לפיה - דיני ההקפאה אינם מונעים מרשות מקומית לשנות גם את מדיניות הארנונה שלה.  בכך למעשה, רוקן   בית-המשפט העליון את המגבלה שחלה על הרשויות המקומיות לשנות את הארנונה, להוציא מצב  בו הרשות המקומית פועלת בניגוד לכתוב במפורש בצו הארנונה, כפי שהיה  ערב דיני ההקפאה. שריד זה של דיני ההקפאה, נראה בעיננו סרח עודף, שלא ראוי לבדל אותו מהמושג של שינוי המדיניות,  שהם למעשה, אותה גברת בשינוי מה של אדרת.  


דיני ההקפאה  של הארנונה, הנם שריד אנכרוניסטי, שראוי היה לבטלם מזמן,  אך זאת רק לאחר מעשה חקיקה בו יקבעו – עקרונות נורמטיביים, דרכי מדידה והשטחים החייבים בארנונה במתכונת אחידה, תוך יצירת חסמים, ומערכי בקרה, שרק במסגרתם תוכלנה  הרשויות המקומיות להטיל ארנונה, מה שיביא לחלוקת נטל הארנונה בין תושבי אותה רשות מקומית באופן סוציו-כלכלי הון, צודק ויהפכו את הארנונה למכשיר מס יעיל שלא יגזול את זמנם היקר של בתי-המשפט ויפחית את הפגיעה  היחסית בתושבים.   פסיקת בית המשפט העליון, בצד אדישות וחוסר מעש מוחלט של הרשות המבצעת,  הביאו לכך,  כי המים נשפכו יחד עם התינוק, לפני שנמצא להם תחליף ראוי.  דיני ההקפאה עוקרו מתוכן, בעוד רשויות השלטון (משרד הפנים, משרד המשפטים),  לא עשו דבר, כדי ליצור מערכת חסמים ראויה, או אמצעי בקרה, על  הרשויות המקומיות  בתחום הארנונה, הנעשית לעתים, תוך  שיקולים זרים, לא הוגנים, חוסר-צדק והעדר הגינות כלפי שכבות מסוימות באוכלוסייה.


דיני ההקפאה של הארנונה או בשמם האחר -  'הוראות  ההקפאה' או 'חקיקת ההקפאה' -   הנה  יצירה משפטית המתמודדות עם חקיקה ישנה, אנכרוניסטית, שנחקקה לפני שנות דור במסגרת חוק ההסדרים (השנוי במחלוקת). מטרת החקיקה הייתה להגביל את תאוותן של הרשויות המקומיות להגדיל את קופתן בדרך של העלאת הארנונה מעבר לרצוי כפי שסבור השלטון המרכזי.  למרות שתשלומי  הארנונה, הנם  מס  מונציפאלי בו חייב כל בית וכל עסק בישראל,  (מדובר במיליארדים רבים), רזי נושא  הארנונה אינם מוכרים ובעצם האזרח הקטן, לא רק בור בהוראות הדין, אלא הוא נתן לחסדיהם של הרשויות המקומיות, כאשר הממשלה, קרי משרד הפנים,  עומדים מנגד ואינם עושים למעשה דבר כדי לשמור את  זכויות האזרחים.  


חקיקת דיני ההקפאה של הארנונה  ראשיתם באמצעת שנות השמונים, בעקבות שיעורי האינפלאציה האסטרונומיים אשר לאחר שעברה שיאים הרסניים, הגיעה בשנת  1985, ל – 304%.   במסגרת חוק ההסדרים נקבעו  הוראות המגבילות את הרשויות המקומיות להגדיל את שטח הדירות או הבתים החייבים בארנונה, רק למקרים שהתגלתה טעות בחישוב שאינה  תוצאה של שיטת חישוב שונה.  (על התפתחות החקיקה בנושא זה ראה באמור בשני פסקי-דין, בסיפא למאמר זה).


בשנת 1993 נכנס לתוקפו חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ''ג-1992. חוק הסדרים זה, החליף את ההסדרים להטלת ארנונה שהיו קבועים בפקודות ובצווים השונים והיווה הסדר כולל לעניין הטלת הארנונה. חוק זה, אשר תוקן עם השנים, מהווה את המסגרת הנורמטיבית בענייננו, ועל בסיסו הותקנו במהלך השנים תקנות על ידי השרים המוסמכים, משמע, שר האוצר ושר הפנים.


על  תכליתם  של מה שקרוי 'חוקי ההקפאה -  כתבה  השופטת  ע' ארבל,  ב-עע"מ 1086/07 לבר נ. עיריית אשדוד   גלבר נ. עיריית אשדוד,   9.2.12:


  • "מגמה זו מצאה ביטוי במה שכונה "חוקי הקפאה", אשר פעלו להשגת תכליתם בשלושה מישורים: הם חייבו הטלת ארנונה על בסיס של אופן חישוב אחיד; הם תחמו את התעריפים בסכומים מזעריים ומרביים והם הגבילו את עדכונם השנתי ".


המטרה  של  'חוקי ההקפאה', לא הייתה רק להגביל את הרשויות המקומיות בשל פעולתן להביא לצמצום הגרעונות בדרך של הגדלת הארנונה על התושבים, אלא גם כדרך למאבק נגד האינפלציה הגואה. 


את הדברים הבהיר כב' השופט (כתוארו דאז), א' גרוניס ב-עעמ 7518/09 משאות למלונאות נ. עיריית ירושלים -   20.11.11: 

  • " אחת הסיבות ההיסטוריות שהובילו לחקיקת ההקפאה באמצע שנות השמונים של המאה שעברה, הייתה הניסיון של הרשויות המקומיות לכסות את הגירעונות התקציביים בקופותיהן על דרך העלאה משמעותית של שיעורי הארנונה. כמו-כן יועדה החקיקה לתרום להתמודדות עם האינפלציה הגבוהה מאוד ששררה בכלכלה הישראלית באותה תקופה".


וכך, בעוד שיעור עליית מדד המחירים  לצרכן, (האינפלציה)  ירד והתייצב  כבר בשנת 2000, על רמה נמוכה,  'הוראות ההקפאה' נשארו  בספר החוקים בעינן,  עד עצם ימים אלה. (האינפלציה בשנת  1991 הייתה 19.0%,  היא ירדה לרמה של  5.2% בשנת 1999, ומאז, היא נמצאת על שיעורים נמוכים עוד יותר, סביב 1-3% לשנה).


מכאן, נוכח שיעורי האינפלציה הנמוכים,  'חוקי ההקפאה' של הארנונה הפכו למעשה חקיקה מיושן, אנכרוניסטי, שראוי היה לבטלו,  תוך מעשה חקיקה וחקיקת משנה של תקנות ברמה הלאומית, שתביא להסדרת נושא הארנונה, אחידות של  קביעת השטחים החייבים (להבדיל מגובה שיעור הארנונה שצריך  להישאר בידי כל רשות מקומית), תוך ריסון  ופיקוח על הרשויות המקומיות בתחום תעריפי הארנונה  הכוללים שבידי הרשות לגבות (בכפוף לתוספת שטחים חדשים) ודרך גביית הארנונה.


 קשה להבין מדוע במשך כל השנים הארוכות, עד עצם היום הזה,  לא מצאה הממשלה לנכון לחוקק כללי ארנונה אחידים תוך קביעת מערכת נורמטיבית של  גביית הארנונה, כך שנטל הארנונה בין תושבי הרשויות המקומיות, ייעשה תוך הגינות, צדק-חברתי, הגיון כלכלי וענייני, תוך הפקרת זירת הארנונה למעין פסיפס חסר הגיון של הוראות וכללים שונים של הרשויות המקומיות, שחלקן חסרי הגיון, אנטי-חברתיים בעליל, וחלקם מבטאים רשלנות, או חוסר הבנה של מועצות הרשויות המקומיות.   חברי הכנסת  לא התעניינו במיוחד בתחום הארנונה אשר למרות חשיבותו, הוא נראה משעמם, חסר ברק תקשורתי,   בעוד שרי הפנים, לא 'התפנו' להטיל בתקנות  על הרשויות המקומיות,   מגבלות  או כלי בקרה יעילים, אשר ימנעו מאותן רשויות מקומיות  שבראשן עומדים נבחרי ציבור, בעלי סולם ערכי בעייתי, להגדיל את שיעור הארנונה  בלא מגבלה ובעיקר בלא קריטריונים הוגנים וצודקים עניינית וחברתית.  בשולחנו של  שר הפנים הנוכחי, אלי ישי,  שוכבת מזה זמן רב,  הצעה של ועדת מומחים של שינוי רבתי בנושא הארנונה, אך השר הנכבד, מעדיף שלא לעשות דבר, למרות התזכורת שהוא מקבל זאת מטעמיו שאינו חולק אותם עם הציבור.


מטבעה, גביית הארנונה בידי הרשויות המקומיות, לוותה בקיום מחלוקת  רבות בין האזרחים לבין הרשויות המקומיות,  שרבים מהן הגיעו אל מפתנם של הערכאות השיפוטיות. בתי-המשפט בישראל,  מצאו עצמם מוצפים  בתיקים משפטיים שעסקו בנושא הארנונה בכלל ובנושא דיני ההקפאה בפרט.  בעוד הארנונה צריכה הייתה להיות  להיות  מס פשוט, ברור ויעיל, היא הפכה הפך להיות נושא מורכב ובעייתי, שהעסיק באופן אינטנסיבי את בתי-המשפט. ראה:
רשימת לא סגורה של פסקי-דין של בית-המשפט העליון שדנו בדיני  הקפאת הארנונה בעשור האחרון - 24.5.12


תוך תקופה של  12 עשרה שנים,  עברו דיני ההקפאה דרך ארוכה בפסיקה. ממצב של -  כיבוד הוראות החוק  הברורות ויישומן כלשונן, ועד מצב שנקבע למעשה בפרשת 'משואה מלונאות',   (20.11.11) בה כתב את  פסק-הדין השופט א' גרויס, (כתוארו דאז).  בפרשת 'משואות'  נקבע  למעשה, כי רשות מקומית רשאית לשנות גם את מדיניות הארנונה שלה וכך  הוראת החוק, הפכה למעשה לאות 'צולעת', התלויה על בלימה.   בעקבות פסק-דין 'משאות', מה שנשאר מהוראות החוק בעניין הקפאת הארנונה, הנו רק  האיסור של הרשות המקומית לפעול בניגוד להוראה הקיימת בצו הארנונה  שהיו שם, לפני קיום  דיני ההקפאה וכן לשנות סיווג, מה שישים רק לגבי ארנונה לעסקים.  


חודשים ספורים מאוחר יותר, ב – עע"ם 3524/11 עיריית הרצליה נ. אריה גבע ואח',   חזר  הנשיא א' גרוניס  על פסיקתו זו,  בפסק-דין בן כמה שורות, בו נאמר – "בין אם מתייחסים להתנהלותה של המערערת 1 (עיריית הרצליה) כלפי המשיבים כשינוי מדיניות ובין אם כתיקון טעות, הרי ברור שאין מדובר בעניין הנוגד את חוקי ההקפאה (למשל עע"ם  7518/09 משואה למלונאות נופש נ. עיריית ירושלים -  20.11.01. זאת, שכן לא חל שוני בצו הארנונה או בסיווג".   מלים ספורות אלה מקבלות משנה תוקף, שכן  פסק-הדין מתעלם  מהעובדות שהובאו בפסק-הדין של בית-המשפט המחוזי  בו נקבע  כי עיריית הרצליה פעלה באופן בלתי-ראוי בעליל  בפרשה. מכאן ניתן להסיק, כי   הרכב בית-המשפט בראשות הנשיא א' גרוניס, ראו   בזכות  רשות מקומית לשנות את מדיניות הארנונה שלה, ערך גבוה יותר, מחובת רשות ציבורית לקיים כללי התנהלות נאותים, לרבות תום- לב דיוני וענייני.


נוכח המצב המשפטי שנוצר בעקבות הלכת 'משואה',  אני מתקשה  להבין, מה בין שינוי מדיניות של רשות מקומית,  לבין שינוי צו הארנונה של אותה רשות מקומית,  מצב שכאמור נותר השריד  האחרון לדיני ההקפאה,  כמחסום האוסר על רשות מקומית להגדיל את הארנונה.  צו הארנונה המאושר מדי שנה, על-ידי מועצת הרשות המקומית, הנו ביטוי של  מדיניות  אותה רשות מקומית בעניין הארנונה. לדעתנו, בין אם מדובר במדיניות הכתובה, או מדובר במדיניות שמטעמים פרקטיים החליטה הרשות המקומית שלא לציינה במפורש בצו הארנונה, מעשית, מדובר  באותו  מצב, תוך שההבדל בין שני המצבים, הנו שולי, פורמלי גרידא.   

  •  
    נבהיר דברינו:. 
    אם למשל, בצו הארנונה של רשות מקומית, קיים מאז  שנות השמונים, פטור מתשלום   ארנונה על שטחי בריכות שחייה וכל המבנים בחצר הבית,  הרי אם  יבוא ראש רשות מקומית, אשר  סבור כי הוראה כזו בצו מקוממת בהיותה  פוגעת בכללי הצדק הטבעי והיא בלתי-סבירה בעליל, הרי  שהרשות המקומית, מנועה  לקבוע חיוב ארנונה  הוגן וראוי  על בריכות השחייה ועל המבנים בחצר, רק משום שפעם, לפני שנים,  הכניסו בצו הארנונה שתי מלים בעניין זה.

  • אם למשל - בצו ארנונה של רשות מקומית, יש פטור  בצו הארנונה על כל השטחים בבתי-דירות בהם  אין שימוש ישיר למגורים,  (ישים בעיקר לגבי בתים מפוארים), כמו : מרתפים,  מחסנים, מדרגות לובי  גדול, חניות מקורות, שטחי בנויים לספורט ונופש,  הרי אם מדיניות העירייה בעבר הייתה במשך עשרות שנים,  ליישם הוראה זו באופן מעשי, גם על אשכולות של   בתים צמודים, המשתרעים על כמה מפלסים עם מדרגות פנימיות  רבות, הבנויים של שטח קרקע מזערי ולהחיל לגביהם מדיניות הפוטרת אותם מתשלום ארנונה על שטחי:  מרתף, מחסן בתוך הבית מדרגות -  הרי כאשר מגיע ראש עירייה בעל  עולם ערכים אחר,  הוא רשאי על-פי הפסיקה החדשה של  'משואה', לבטל את מדיניות הארנונה  הצודקת וההוגנת לכאורה של  של קודמיו,  בלא כל קשר אם  אותו ראשי עירייה פועל בהגינות, וגם אם אפילו לא בדק או שקל, את משמעות שינוי המדיניות על אותם תושבים. 

 

בית-המשפט העליון,  עסק בנושא 'דיני ההקפאה של הארנונה' באינטנסיביות  רבה, ובתקופה של   כעשר  שנים, מצאו עצמם שופטי בית-המשפט העליון, פוסקים עשרות פסקי-דין  ( כ- 50 ) בנושא דיני ההקפאה.   כל זאת, מבלי שבית-המשפט העליון, מצא מקום לקבוע כי אין יותר מקום לסעיף הזה בחוק, מה שהיה  גורם למעשה להביא את  המחוקק לכדי מעשה המתבקש מזה שנים ארוכות של חקיקה אחרת בתחום הארנונה.
ראה  רשימה של פסקי-דין של בית המשפט העליון, בתחום דיני ההקפאה מאז שנת 2000.

עניין ההקפאה של הארנונה, היה נושא לא מסובך שצריך היה להיות ברור ונהיר לכל נפש, אך הוא הפך להיות עניין מורכב,  בלתי מובן, עד שבודדים  בין המומחים, התמצאו בו ממש.


וכך, מצאו עצמם בתי המשפט וציבור המשפטנים,  עוסקים  בקריאה של פסקי-דין ארוכים, מתוך ניסיון להבין, לבדל או לאמץ,   את האמור בכל אחד מהם.  למי שזמנו בידו, קריאת פסקי הדין המנוסחים היטב, היא שיעור מאלף במערכת המשפט שלנו, על מעלותיה וחסרונותיה. , כל פסק דין  כשלעצמו, מנוסח היטב,  מפולפל, ממש מלאכת מחשבת משפטית. הדיוט  לא יבין זאת, גם הציבור המשכיל לא יכול למצוא דרכו, ולדעתי,  ספק רב, אם ישנם משפטנים רבים,  המתמצאים ומבינים היטב במה המדובר.


פסק-הדין  הראשון  של בית-משפט העליון  שפסק למעשה  ב- 'דיני ההקפאה' או 'חוקי ההקפאה'   הוא פסק-הדין של הנשיא א' ברק ב- ע"א  6501/98  עיריית הרצליה נ.  רפאלה חרל"פ, ניתן  20.1.01. 


  • נביא את כל פסק-הדין  הקצר  בפרשת חרל"פ של  הנשיא א' ברק:
    " מקובל על הכל כי המערערת רשאית לתקן טעות בחישוב, אך אינה רשאית לקבוע שיטת חישוב שונה. בענין שלפנינו הוכח כי צוי הארנונה בענין מרתפים לא שונו.  מתצהירו של מנהל הארנונה עולה כי גם המדיניות לא שונתה, שכן בבתים אחרים - כנראה לא בכולם - מוטלת ארנונה על המרתף.  כל שהוכח הוא ששטח הבית הינו 328 מ"ר, ואילו המשיבים שילמו ארנונה על בסיס 223 מ"ר. אין נפקא מינה אם הפרש זה הוא בשטח המרתף או שיש גם חלקים נוספים במבנה עליהם לא שולמה הארנונה. כך או כך, לא חל כל שינוי בשיטת החישוב אלא בחישוב עצמו."

הנשיא א' ברק, הידוע בפסקי-הדין הארוכים, המלומדים, המפולפלים משפטית, אשר פרשו ופירשו יריעה רחבה של הנושא, העדיף כאן, להיצמד ללשון החוק ולקבוע,  כי רשות מקומית אינה רשאית לקבוע שיטת חישוב שונה, שהיא בעצם, מדיניות שונה של גביית הארנונה.  בעינינו, הנשיא ברק לא  היה ער, או שהעדיף להתעלם מהמשמעות החברתית העצומה שיש לדרך גביית הארנונה ולא ראה מקום להאריך ולפרוש יריעה רחבה, נוכח פסיקתו  הברורה לפיה יש  להיצמד להוראות  החוק הכתובה.


מתפישה זו של  הנשיא ברק את חוקי ההקפאה,  שיש בה לשמש הגנת מה על האזרחים מפני שרירות לבם ודרך התנהלותן של חלק מהרשויות המקומית,  עשתה הפסיקה של  בית-המשפט דרך ארוכה ומפותלת שתוצאתה, צמצום משמעותי של דיני ההקפאה.


שורה של פסקי-דין תחמו את הרשויות המקומיות כמו : רע"א 3784/00 שקם נ. עיריית חיפה  – הנשיא א' ברק ; עע"מ  980/04  מ.א. חוף יבנה נ. בונדר – הנשיא א' ברק ;  רע"א 11304/03 כרטיסי אשראי נ. עיריית חיפה -  המשנה לנשיא מ' חשין,  אנו עדים לשינוי של ממש בגישת בית-המשפט העליון  המצמצת את תחולת דיני ההקפאה (משמעה הרחבה של חופש הפעולה של הרשויות המקומיות), משנת  2006,  ואילך.   ב -  עע"מ  11641/09  סלע נ. מועצה אזורית גדרות -  השופטת ע' ארבל, מנתחת באופן מעמיק ומלומד את  מס הארנונה, אך מצמצמת את תחולת דיני ההקפאה,   שינוי שהתחזק  על-ידה בפסיקתה ב- עע"מ  10867/07 גלבר נ. עיריית אשדוד.  מכאן כבר הייתה הדרך קצרה לפסיקתו של  השופט  א' גרוניס (כתוארו ביום מתן פסק-הדין),  אשר קבע את זכותה של רשות מקומית לשנות את מדיניותה בענין הארנונה. עע"מ 7518/09 משואה מלונות נופש נ. עיריית ירושלים – (20.11.11)


ייאמר כי בכל  המקרים  בהם דן בית-המשפט העליון בעניין דיני ההקפאה, לא התעוררה ולא עלתה  שאלת חוסר-תום הלב ודרך התנהלות לא ראויה  בעליל  של הרשות המקומית, כמו שלא התעוררה שאלה של קיפוח התושבים או  סוגיית חלוקת נטל הארנונה בין התושבים של אותה רשות מקומית.


בעניין זה,   עע"מ  3524/11  עיריית הרצליה נ. אריה גבע ואח',  -  הרכב – הנשיא א' גרוניס, השופטים י' דנציגר, י' עמית  (14.5.12) הנו מקרה שונה ויוצא דופן, בו  למרות הביקורת  בפסק-הדין נשוא הערעור, אותה מותח בית המשפט על דרך התנהלות עיריית הרצליה,  (עת"מ 1732/08  בית-המשפט המחוזי ד"ר מיכל אגמון-גונן)  וסיכומי המשיבים  שהוגשו לבית-המשפט העליון, שעיקרם היה בנושאי חוסר תום הלב בהתנהלות העירייה והעומדת בראשה וטענות בדבר השתק משפטי -  התעלם  בית-המשפט העליון, מדברים אלה,  תוך שהוא  נמנע מלקבוע גרסה עובדתית כלשהי. נוכח זאת, פסיקת בית-המשפט העליון, כי אין כל הבדל מבחינת דיני ההקפאה של הארנונה,  אם מדובר בטעות בחישוב או שינוי מדיניות העירייה, מעוררות  אצלי  שאלות נוקבות.  עם זאת ייאמר, כי במקרה זה, שלא כמו בפרשות האחרות,  היה ברור לבית-המשפט העליון, כי התיק חוזר אל בית-המשפט המחוזי לדון בטענות נוספות שהיו לאריה גבע ושכניו בעתירה, משמע, כי נטל הארנונה שהוטל עליהם בשל שינוי מדיניות העירייה, הנו בלתי-סביר ולא צודק בעליל, ביחס לתושבי הרצליה האחרים.  וכך אולי  הסוגייה  הקשה, הכאובה בדרך התנהלות הרשויות המקומיות בתחום  חלוקת נטל  הארנונה בין תושבי הרשות המקומית,  סוגייה ערכית-בסיסית,  שעדיין לא נדונה בפני בתי-המשפט,  אולי תגיע לדיון משפטי.  עם זאת ראוי לציון  כי הנושא נדון בהקשר אחר לגמרי (פטור מארנונה לתלמידי ישיבות),  באופן מעמיק, יסודי ומרתק על-ידי השופט מ' חשין בפרשת  ארנון יקותיאלי -  בג"צ 6741/09 ארנן יקותיאלי נ. שר הפנים  (4.4.2001).

 

עולה מכל המקובץ -    ההלכה המשפטית קובעת כיום, כי דיני ההקפאה אינם מונעים מרשות מקומית להגדיל את הארנונה, גם אם היא משנה את המדיניות שלה, להוציא אותם פטורים המצויינים במפורש בצו הארנונה.  ייתכן ואולי רצוי הדבר, כי בית-המשפט  העליון כאשר העניין יגיע לפניו,  יסיר גם מגבלה זו, ובכך, לאיין למעשה את דיני ההקפאה שעבר זמנם.   הגיעה  העת, כי  ראש הממשלה, שר הפנים ושר המשפטים, יפנימו סוף-סוף, כי יש מקום להסדיר בחקיקה ובתקנות את נושא הארנונה באופן ראוי, צודק, יעיל וברור, לרבות ביטול הוראות חוק ההקפאה האנכרונסיטי, תוך יצירת מערכת נורמטבית כללית של גביית הארנונה, אשר  הרשויות המקומיות יהיו רשאית לפעול רק על-פיה ובמסגרתה. 

 

נספח:


  • השופטת ע' ארבל, עעמ 10964/07 גלבר הלן ו – 229 אחרים, נ. עיריית אשדוד,  ניתן  9.2.11 :
    "6. כידוע, הסמכות הנתונה לרשויות המקומיות לקבוע את תעריפי ארנונה הוגבלה החל משנת 1985 על ידי הוראות חוק שונות המכונות "הוראות ההקפאה". הרקע לחקיקת הוראות אלו נסקר כבר על ידי בית משפט זה בהרחבה (ראו: ע''א 2765/98 איגוד ערים אילון נ' מועצה אזורית מודיעין, פ''ד נג(4) 78, 82-83 (1999) (להלן: פרשת איגוד ערים); רע''א 3784/00 שקם בע''מ נ' מועצת עיריית חיפה, פ''ד נז(2) 481, 488-490 (2003)(להלן: פרשת שקם); עע''ם 8635/05 עיריית יבנה נ' ארנפרוינד כהן (לא פורסם, 15.5.2007) (להלן: פרשת יבנה)), ואין צורך לחזור על הדברים. בתמצית יאמר כי מטרת הוראות ההקפאה היתה למנוע מהרשויות המקומיות להעלות את תעריפי הארנונה בתחומן, כאמצעי לכיסוי הגירעונות שצברו, וזאת לשם יצירת יציבות במשק, כמו-גם משטר של יציבות בחיובי הארנונה. על סוגי ההגבלות שהוטלו על הרשויות המקומיות בשנות ה-80, עמד השופט אנגלרד:
    "מגמה זו מצאה ביטוי במה שכונה "חוקי הקפאה", אשר פעלו להשגת תכליתם בשלושה מישורים: הם חייבו הטלת ארנונה על בסיס של אופן חישוב אחיד; הם תחמו את התעריפים בסכומים מזעריים ומרביים והם הגבילו את עדכונם השנתי" (פרשת איגוד ערים, עמוד 82).
    7. בשנת 1993 נכנס לתוקפו חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ''ג-1992 (להלן: חוק ההסדרים). חוק ההסדרים החליף את ההסדרים להטלת ארנונה שהיו קבועים בפקודות ובצווים השונים, והיווה הסדר כולל לעניין הטלת הארנונה. חוק זה, אשר תוקן עם השנים, מהווה את המסגרת הנורמטיבית בענייננו, ועל בסיסו הותקנו במהלך השנים תקנות על ידי השרים המוסמכים.
    מבין כלל התקנות שהותקנו, רלוונטיות לענייננו תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000), תש''ס-2000 (להלן: תקנות ההסדרים), החלות על השנים הרלוונטיות, בשינויים המחויבים, מכוח סעיף 19 לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2006), התשס''ו-2006. תקנות אלו מסדירות את חוקיות השינויים שעורכות רשויות ציבוריות בחיובי ארנונה במסגרת צווי הארנונה שלהן. תקנות ההסדרים מבחינות בין שלושה סוגי שינויים אפשריים בחיובי הארנונה. סוג השינויים הראשון עניינו בשיטת חישוב החיוב בארנונה, והוא מוסדר בתקנה 2(ב) לתקנות ההסדרים הקובעת:
    (ב) לצורך הטלת ארנונה כללית לשנת הכספים 2000 יראו את סך כל שטחו של נכס כסך כל השטח כפי שחושב לצורך ארנונה כללית לשנת הכספים 1999, זולת אם נתגלתה טעות בחישוב השטח, שאינה תוצאה של שיטת חישוב שונה.  (ההדגשה לא במקור)
  • סוג  השינויים השני עניינו שינוי סיווג והוא מוסדר בתקנה 4(א) לתקנות ההסדרים הקובעת:
    (א) מועצה לא תשנה סוג, סיווג או תת סיווג של נכס בשנת הכספים 2000 באופן המשפיע על סכום הארנונה המוטל בשל הנכס לפי תקנות אלה, אולם רשאית היא לשנות סיווג נכס אם בפועל השתנה השימוש בו.
    סוג השינויים השלישי מכונה "הטלת ארנונה לראשונה" ומוסדר בתקנה 11 לתקנות ההסדרים:
  • לא הוטלה בשנת הכספים 1999 ארנונה כללית על סוג נכס, תהיה הארנונה הכללית שתטיל עליו הרשות המקומית לראשונה, בסכום שלא יפחת מן הסכום המזערי ולא יעלה על הסכום המרבי.
    אלה הם, אם כן, סוגי השינויים שהרשות המקומית רשאית להכניס בחיובי הארנונה. לפי תקנות ההסדרים, כל שינוי אשר נכנס לאחת משלוש הקטגוריות האמורות, יחולו עליו מגבלות ותנאים שונים. כך למשל, בסמכות הרשות המקומית להטיל חיוב בארנונה לראשונה על סוג נכס, ובלבד שהסכום שנקבע יהיה בטווח התעריפים המופיעים בתקנות ההסדרים. הרשות המקומית איננה מוסמכת לשנות סוג, סיווג או תת סיווג של נכס ללא שהשתנה השימוש בו, אלא אם כן קיבלה אישור חריג לכך משרי הפנים והאוצר (תקנה 9(ב) לתקנות ההסדרים). בנוסף, רשות מקומית איננה מוסמכת לשנות את שיטת החישוב (תקנה 2(ב) לתקנות ההסדרים). לא נקבעו חריגים לאיסור זה והסייג היחיד לו קבוע בסעיף עצמו – "זולת אם נתגלתה טעות בחישוב השטח, שאינה תוצאה של שיטת חישוב שונה".    (ההדגשה לא במקור)
    8. בית משפט זה עמד בפסיקתו על טיבן ומטרתן של ההגבלות הנובעות מכל אחת מהקטגוריות, ועל הקושי המתעורר לעיתים בהבחנה בין הקטגוריות השונות (ראו: עע''ם 11641/04 סלע נ' מועצה אזורית גדרות (לא פורסם, 17.7.2006) (להלן: פרשת סלע); רע''א 11304/03 כרטיסי אשראי לישראל בע''מ נ' עירית חיפה (לא פורסם, 28.12.2005); בג''ץ 4225/95 לקסן (ישראל) בע''מ נ' עירית אילת (לא פורסם, 20.4.1997); עע''ם 11137/04 יעקובוביץ נ' מועצה מקומית אעבלין (לא פורסם, 1.12.2005) (להלן: פרשת יעקובוביץ)). על קושי אחרון זה –הבחנה בין הקטגוריות – עמדתי בפרשת סלע:
    "... ומה ההבחנה ביניהן? לעיתים ההבחנה תהיה ברורה ופשוטה. כך למשל, מעבר משיטת מדידה שאינה כוללת את הקירות החיצוניים של המבנה לשיטת מדידה הכוללת קירות חיצוניים היא בגדר שינוי שיטת חישוב... לעומת זאת, הוספת סיווג חדש של "בתי מלון חמישה כוכבים" כאשר ישנו סיווג קיים של "בתי מלון", ודאי שהוא שינוי סיווג בהתאם לתקנה 4... ומנגד, הטלת ארנונה לראשונה על בתי מלון בשטח מועצה מקומית שעד לאותה שנה לא הוטלה ארנונה בגינם, הינה הטלת ארנונה לראשונה כמשמעותה בתקנה 11. עם זאת, יתכנו מקרים בהם ההבחנה בין שלוש ההגבלות לא תהיה כה חדה, והמקרה שבפנינו הינו דוגמא לכך. בהנחה שהמדיניות של המשיבה היתה שלא להטיל ארנונה בגין מחסנים ומרתפים עד לשנת 1999, ובפועל עד לשנת 2001, האם חיובם העקרוני בארנונה בשנת 1999, במסגרת החיוב במבנה מגורים, הינו הטלת ארנונה לראשונה, או שמא מדובר בשיטת חישוב שונה, או אולי בשינוי סיווג?" (להלן: פרשת סלע, סעיף 13 לפסק הדין).
    9. בית משפט זה איבחן לא אחת בין המצבים השונים בהם רשות מקומית משנה את נוסח צו הארנונה וכתוצאה מכך את חיוב הארנונה על-ידה וקבע לאיזו קטגוריה בתקנות ההסדרים יש לשייך את השינוי שנעשה. כך, למשל, בפרשת סלע נקבע כי הוספת חיוב בארנונה בעבור רכיבי שטח שלא חויבו בעבר, ואשר צו הארנונה "שתק" בעניינם, תיחשב כשייכת לקטגוריה של הטלת ארנונה לראשונה. בפרשת יבנה לעומת זאת, קבע בית המשפט כי הוספת חיוב ארנונה בעבור רכיבי שטח אשר הוחרגו מפורשות בצווי ארנונה קודמים תיחשב לשינוי שיטת חישוב, אשר כאמור, הרשות המקומית איננה מוסמכת לעשותו. בדומה נקבע בפרשת יעקובוביץ כי אי התייחסות מפורשת לרכיב שטח מסוים בצו הארנונה אינה מובילה בהכרח למסקנה שאותו רכיב הוחרג מגדר החישוב לצרכי הארנונה.
    עקרונות אלה, אשר הותוו בפסיקה, מצאו את ביטויים בנוסח ההחלטה בענייננו ובעקרון המנחה בה, אשר ביסודם עומדת ההבחנה בין חיוב בארנונה של רכיבי שטח אשר הוחרגו מפורשות בצווי ארנונה בעבר, דבר אשר הוכר כאמור בפרשת יבנה כשינוי אסור של שיטת חישוב, אל מול רכיבים אשר לא הוחרגו ולא חויבו בעבר, דבר אשר הוכר כאמור בפרשת סלע כשינוי מותר השייך לקטגוריה של הטלת ארנונה לראשונה (להלן: העקרון המנחה)".
     השופט (כתוארו דאז) אשר גרוניס, בעע"ם 7518/09  משואה למלונאות ונופש נ. עיריית ירושלים  ניתן -  20.11.11:
    " 3. המערערת טוענת, כפי שצויין, כי חיובי הארנונה נשוא הערעור נעשו בניגוד ל"חקיקת ההקפאה". החקיקה אליה מתייחסת המערערת הינה כינוי שניתן לאוסף של מגבלות סטטוטוריות, שנקבעו החל משנת 1985, לגבי יכולתן של הרשויות המקומיות להעלות את שיעורי הארנונה (עד לשנת 1985 יכולות היו הרשויות לקבוע את שיעור הארנונה ללא כל הגבלה, בכפוף לעקרונות המשפט המינהלי, ראו רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד נז(2) 481, 488 (2003) (להלן – עניין שקם)). אחת הסיבות ההיסטוריות שהובילו לחקיקת ההקפאה באמצע שנות השמונים של המאה שעברה, הייתה הניסיון של הרשויות המקומיות לכסות את הגירעונות התקציביים בקופותיהן על דרך העלאה משמעותית של שיעורי הארנונה. כמו-כן יועדה החקיקה לתרום להתמודדות עם האינפלציה הגבוהה מאוד ששררה בכלכלה הישראלית באותה תקופה (ראו, עע"ם 2849/07 עיריית תל אביב-יפו נ' אנרג'י מכון כושר ובריאות בע"מ, פיסקה 5 ([פורסם בנבו], 8.4.2009); עע"ם 3832/07 עיריית עפולה נ' המוסד לביטוח לאומי, פיסקאות 17-16 (השופטת ע' ארבל) ([פורסם בנבו], 21.12.2010)). יצוין, כי במסגרת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן – חוק ההסדרים), איחד המחוקק את הוראות הדין השונות הנוגעות לסמכות להטלת ארנונה ולהקפאת תעריפי הארנונה (ראו, עניין שקם, עמ' 490-488; ע"א 2765/98 איגוד ערים אילון נ' מועצה אזורית חבל מודיעין, פ"ד נג(4) 78, 83-81 (1999); כמו כן ראו, ה' רוסטוביץ, מ' וקנין, פ' גלעד, נ' לב ארנונה עירונית ספר ראשון 466-459 (מהדורה חמישית, רונית כהן כספי ושגיב חנין עורכים, 2001) (להלן – ארנונה עירונית)). כיום, התקנות הרלוונטיות שהותקנו מכוח חוק ההסדרים הינן תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), התשס"ז-2007 (להלן – תקנות 2007) (התקנות תוקנו לאחרונה במסגרת תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות) (תיקון), התשע"א-2010). ההוראה המרכזית בתקנות המשמרת את העיקרון בדבר הקפאת תעריפי הארנונה, היא תקנה 3(ב). תקנה זו קובעת, כי "לצורך הטלת ארנונה כללית לשנת כספים מסוימת, יראו את סך כל שטחו של נכס, כסך כל השטח כפי שחושב לצורך הטלת ארנונה כללית בשנת הכספים הקודמת, זולת אם נתגלתה טעות בחישוב השטח, שאינה תוצאה של שיטת חישוב שונה" (ראו גם סעיף 9(ב) לחוק ההסדרים).   (ההדגשה לא במקור  א.ג)
  • אריה גבע
    24.5.2012
 

השלטון - שלוחותיו

רשויות מקומיות

buy acrobat reader 
cost of office 2010 license 
buy microsoft word 2013 
buy adobe after effects cheap 
best buy microsoft office 2007 
acquistare cialis pharmacie en ligne pas chère preisvergleich kamagra cialis mujer viagra rezeptfrei schweiz
viagra non prescription ordering cialis without prescription viagra online purchase buy viagra without prescription canada ordering viagra online safe
natural viagra substitutes how to get cialis prescription viagra prescription free tadalafil oral jelly vardenafil online